Artículo: Desafíos para las ciudades del S. XXI

Escenarios y conflictos globales de la urbanización

Tomado de: café de las ciudades. Año 10 / Número 101 / Marzo 2011

http://www.cafedelasciudades.com.ar/planes_101.htm

Por María Elina Gudiño

Desde la década de los ´80 y aún antes algunos especialistas -tales como Paul Singer (1974), que profundiza en la relación ciudad-campo, Tormod Hermansen (1977), que menciona que las economías de escala y de aglomeración, la disminución de los costos de transporte y la mayor movilidad migratoria y de servicios conducen a una concentración gradual de las actividades económicas, sociales y culturales en las ciudades más grandes, o José Ábalos (1985) que escribe sobre la descentralización- plantean problemas centrales que con el tiempo se agudizan y que demandan cambios en el modelo de ciudad y su entorno.

A partir de la revolución industrial, la ciudad concentra población por las ventajas que ofrece: trabajo, vivienda, servicios educativos, de salud, seguridad y mejores condiciones de higiene, luz, agua potable, cloacas. Por lo contrario,  el campo se ve despojado de actividades productivas que pasan a formar parte de la ciudad y solo le quedan las actividades primarias que generan menos trabajo y salarios más bajos.

Sin embargo no todas las ciudades brindan los mismos servicios y los beneficios que ofrecen no son para todos iguales. Las diferencias entre ciudades se agudizan con el tiempo, no es lo mismo hablar de Franckfurt que de San Pablo o Buenos Aires, o de ciudades menores como pueden ser Catamarca en la Argentina o Chillán en Chile.

El propósito en este caso no es hacer un estudio comparativo de ciudades sino conocer lo que probablemente pasará en las ciudades en las próximas décadas y para ello es importante caracterizar a la ciudad actual y reconocer que la ciudad forma parte de un sistema mayor, el mundo, y su pertenencia a él implica la generación de interrelaciones y flujos que influyen decididamente en su comportamiento y en el del resto del sistema al que pertenece.

Los que participan en la red de ciudades globales son espacios centrales y el resto son marginados, siguen siendo parte de una jerarquía diferente, los flujos que ellas generan o de los que son destinatarios responden a un modelo diferente, más acotado.

Esto es fundamental entenderlo porque los escenarios serán distintos. No todas las ciudades deben hacer el esfuerzo de integrarse, por el contrario, ser marginal es una condición de mayor independencia que puede permitir actuar con mayor libertad.

 

La ciudad actual

La ciudad es un todo, un sistema en el que cada una de sus partes o  subsistemas interactúan entre sí y a la vez se ven influenciados por una serie de fenómenos y procesos que afectan al sistema en su conjunto.

La función de una ciudad en la actualidad es inherente al grado y al modo de integración que sostiene con respecto a la economía mundial. Los factores que condicionan el grado de integración responden principalmente a la capacidad de gestión que tenga, a las condiciones económicas, políticas y sociales del territorio en dónde está inserta, al papel que puede desempeñar en los sistemas productivos globales y el interés que despierte en el capital transnacional.

Lo que hace que una ciudad se integre al circuito de los capitales internacionales son los factores de atractividad que ésta ofrezca al mercado mundial, transformándose en el vínculo entre el espacio nacional y la red mundial.

Muchos países hacen el esfuerzo por crear esos atractivos y para ello invierten abultadas sumas, descuidando al resto de las ciudades; en otros casos es la inversión directa extranjera la que motoriza el crecimiento urbano. Pero lo cierto es que en uno y otro caso, hay una pérdida de identidad y creación de no-lugares.

La ciudad crece y concentra habitantes y actividades, pero cuando pasa ciertos límites genera externalidades negativas que terminan pagando todos los que habitan en ella: congestionamiento vehicular, polución atmosférica, contaminación por residuos, pérdida de espacio público, redes y equipamientos que colapsan, deterioro de las condiciones ambientales y peligrosidad frente a amenazas naturales. Pero además en ella conviven distintos grupos y culturas, en las que se agudizan las desigualdades y dualidades.

Los procesos de concentración no desaparecen: al contrario, se agudizan, su crecimiento se desborda y se produce la dispersión hacia la periferia afectando a su hinterland.

La tendencia es conectar ciudades, puertos y grandes corredores de comercio, pero esto no lleva a una mayor dispersión de poder y renta sino al contrario; diversos autores (Sassen,S., 1999;  Knox, P., 1995; Veltz, P., 1999; Méndez, R., 1997; Friedmann, J., 1997) señalan que la concentración económica se acentúa en determinadas ciudades, las que pasan a constituir los centros de decisión y relaciones del nuevo orden económico y financiero internacional. Se habla de ciudades globales, de ciudades mundiales, ciudades red, metápolis, islas del archipiélago mundial; son los espacios ganadores o emergentes. (Veltz, P. 1999).

La dispersión es solo física, la ciudad avanza hacia el campo gracias a la construcción de autopistas que facilitan la conexión. Cualquier ciudad grande se amplía con ciudades satélites y pueden ser a su vez satélites de otras ciudades grandes creando una megalópolis.

Los espacios son articulados, esencialmente, en torno de las grandes megalópolis del eje Norte- Norte, los cuales a su vez se vinculan, de forma selectiva, con centros de poder en las megalópolis en el eje Sur-Sur. (Dreifuss, R, 1996)

La función del campo cambia, ya no es el espacio que abastecía de productos a la ciudad, ahora es el patio de la ciudad destinado a espacios de recreación, ocio, basurales, villas inestables, barrios cerrados, grandes centros comerciales.

En general, el proceso de expansión urbana no tiene en cuenta las limitaciones en cuanto a provisión de infraestructuras como agua, luz, cloacas, equipamientos comunitarios como escuelas, centros de salud o policía, ni  tampoco la aptitud que reúne el lugar en cuanto a condiciones físico-naturales (amenazas de origen sísmico, hídrico, volcánico u otro tipo). Claro está que estas condiciones afectan a determinados grupos socioeconómicos, porque para otros su poder adquisitivo les permite tener acceso a todos los servicios, tecnologías de última generación y  medidas de protección. Surgen espacios fragmentados que forman mega-espacios locales y globales al mismo tiempo, fenómeno que a escala urbana se manifiesta de la misma manera.

Una ciudad puede ser caracterizada a partir de sus dimensiones físicas, sociales y políticas-administrativas, porque es al mismo tiempo urbs (espacio construido), civitas (espacio social) y polis (unidad político-administrativa). (H.Capel, 2003).

La ciudad actual como urbs presenta grandes transformaciones morfológicas. Surgen nuevas tipologías urbanas que son similares en todo el mundo, se instalan grandes bloques de pisos y edificios de oficinas de gran altura que son insostenibles por el gran consumo energético. Las desigualdades se profundizan. Aparecen sectores de la ciudad que cuentan con todas las infraestructuras y servicios mientras que otros aparecen sin servicios; se construyen emprendimientos inmobiliarios de primera categoría al lado de asentamientos en los que la población vive hacinada y sumergida en una pobreza que en muchos casos lleva a la marginalidad.

Como civitas, si bien la ciudad fue vista y sentida durante mucho tiempo como el lugar de encuentro comunitario en el que habitan diferentes comunidades, con el paso del tiempo las diferencias se acentúan y se agudiza la inseguridad, la violencia y la criminalidad. Si bien en el Medioevo los muros de las ciudades se levantaban como medio de protección, en la actualidad los condominios cerrados  de la ciudad postmoderna son reflejos del miedo. (Tarso Genro, 1996). La segregación social da lugar a una fragmentación de la ciudad y esta deja de ser el lugar de encuentro, lo que lleva a la pérdida progresiva del espacio público y un individualismo exacerbado, perdiéndose el sentido de comunidad.

Como polis, la ciudad tiene un ordenamiento jurídico y administrativo que según el modelo de desarrollo imperante ha ido variando. En los últimos tiempos, sobre todo luego de los ’90, se observa un debilitamiento de la actuación del Estado y de las normativas vigentes. Es el mercado el que define la oferta y demanda de suelo de la mano del accionar de agentes inmobiliarios, lo que lleva a acentuar las inequidades sin considerar el bien común de todos los ciudadanos y su derecho a la ciudad.

Escenario tendencial

Las tendencias a nivel mundial señalan cambios significativos desde el punto de vista social, económico y político en el marco de un cambio climático global en el cual el agua es el recurso escaso y, paradójicamente, el que genera mayores  efectos nocivos por inundaciones y amenazas aluvionales.

Adolfo Castilla, presidente del Capítulo Español de la World Future Society, señala entre las tendencias sociales:

  • El crecimiento de la población mundial desde los 6.300 millones de personas actuales hasta los 8.000 millones en el 2030.
  • El aumento de la esperanza de vida y cambios radicales en las pirámides poblaciones.
  • El aumento de las migraciones y transición étnica en los países desarrollados.
  • El desempleo alto y la generalización del empleo precario.
  • Los cambios culturales y de mentalidad.
  • La fuerza que adquieren las nuevas religiones y sectas y lo esotérico.

El mencionado especialista considera que, desde el punto de vista económico, el presente y el futuro inmediato estará condicionado por la crisis financiera mundial, la que provoca recesión en los países desarrollados, menor crecimiento promedio de los países en vías de desarrollo, debilitamiento del crecimiento económico mundial y reducción considerable del comercio internacional.

Las previsiones de las Naciones Unidas y de otras instituciones internacionales son que la economía mundial puede duplicarse en el plazo de 22 a 25 años y el comercio mundial se triplicará, alcanzando un volumen de intercambios superior a los 27 billones de dólares.

Estas condiciones sociales y económicas también se verán reflejadas en la ciudad. En los últimos 30 años se ha comprobado una aceleración de la urbanización global y un proceso de concentración de la renta y poder que cada día es más acentuado. Sin embargo existen matices y tendencias diferentes. Al respecto Eduardo López Moreno, representante de ONU-HABITAT en el II Congreso Internacional de Desarrollo Humano realizado en Madrid en el año 2009 destaca que:

  • Los intensos procesos de urbanización hacen prever que en el año 2030 más del 60% de la población mundial vivirá en áreas urbanas, incluso más del 80% en el ámbito latinoamericano.
  • La mitad de la humanidad vive hoy en centros urbanos. Se estima que para el año 2050 seis de cada diez habitantes del orbe serán urbanitas.
  • Si el Siglo XX se caracterizó por un acelerado crecimiento y expansión urbanos, es posible que el Siglo XXI sea conocido como el Siglo de las “meta-ciudades”, o conurbaciones urbanas de más de 20 millones de habitantes. Se espera que para el 2020 existan más de 600 ciudades de esta dimensión; de ellas 26 serán mega-ciudades con poblaciones mayores a los 10 millones de habitantes, mientras que en el 2007 había tan solo 17.
  • Curiosamente -y contrariamente a lo que se cree-, mega y meta-ciudades son el  hogar de solamente el 9 al 11 % de la población mundial urbana. A pesar de representar una proporción relativamente baja de los habitantes que viven en ciudades en el mundo, las grandes aglomeraciones juegan un papel dominante en la política y en la economía.
  • Hacia el 2030 el ritmo de crecimiento urbano se habrá reducido considerablemente hasta llegar a 1,88 por ciento (UNPD, 2007) pero será muy asimétrico: 2,8 % en África, 1,76 % en Asia y 1 % en América Latina. En los próximos 20 años todo el crecimiento urbano tendrá lugar en las áreas urbanas de África, Asia y Latínoamérica.
  • La realidad es que las ciudades de tamaño medio concentran un poco menos de la mitad de la población del planeta pero este rango de ciudades crece más rápido que cualquier otro tipo de ciudad en el mundo de tal forma que ellas absorberán más del 50 por ciento del crecimiento urbano mundial en los próximos veinte años.

Otras tendencias manifestadas en este encuentro son:

  • El aumento del nivel de pobreza y exclusión social en los núcleos urbanos. Las previsiones apuntan a que el número de pobres urbanos viviendo en favelas, villas inestables o tugurios pasará de 900 millones en 1990 a cerca de 1.200 millones en el año 2020. Contrariamente a lo que se piensa, los habitantes en barrios marginales no viven exclusivamente en las grandes ciudades sino también en las ciudades de tamaño intermedio.
  • La permanencia de la “ciudad dividida”, que supondrá la partición física y espacial de las urbes en vías de desarrollo y la acentuación de las desigualdades sociales debido a la pobreza y exclusión social frente un número cada vez más reducido de habitantes ricos y de clase media que optarán por vivir protegidos en suburbios fortificados, barrios cerrados y urbanizaciones privadas frente a la inseguridad, violencia y criminalidad.
  • En ausencia de un sistema de gobernanza global, es probable que surjan bloques sub-regionales, algunos de los cuales -sin objetar directamente el modelo occidental económico liberal y democrático- aplicarán una versión del modelo nacional Estado-céntrico.
  • La movilidad poblacional será cada vez mayor en todos los sentidos. Mientras que los habitantes de países ricos migrarán a países del sur con mejores climas y coste de vida más bajo, los jóvenes de países pobres dejarán sus pueblos y ciudades en busca de mejores oportunidades en los países donde pueden encontrar empleos con mejores salarios.
  • A corto plazo,no es previsible que los países del norte y del sur compartan una visión común para implantar políticas ambientales, ni se vislumbra una organización multilateral que pueda abordar los problemas ambientales del mundo, lo que repercutirá en la sustentabilidad del hábitat urbano.

 

Desafío para las próximas décadas

Frente al panorama brevemente descripto y las tendencias manifiestas, el futuro es difícil de prever, sobre todo en entornos tan inestables como el de las ciudades de la periferia (Latinoamérica, África, Asia). Sin embargo los problemas urbanos exigen anticipar posibles futuros para discutirlos y actuar conforme a ellos.

El pertenecer a la red de ciudades globales genera posibilidades de crecimiento económico, mayores flujos de población, financieros, mejores tecnologías y más trabajo, pero también una mayor dependencia y la aparición de externalidades negativas en la ciudad y su entorno.

A escala mundial las megalópolis se conectan a través de redes virtuales y reales pero, ¿qué pasa con los subsistemas nacionales, regionales o locales de los cuáles forman parte estas ciudades?

Al respecto, la Estrategia Territorial Europea (1999) enfatiza en la importancia y necesidad de un sistema urbano más equilibrado que pueda garantizar el acceso de mayor cantidad de población a los recursos, el empleo y la innovación, mediante el fortalecimiento de las redes de ciudades intermedias que faciliten la cohesión territorial, lo cual afirma la relevancia del rol que cumplen en los sistemas urbanos regionales. Las ciudades intermedias pueden ayudar a equilibrar el sistema y brindar posibilidades tendientes a ser la ciudad más inclusiva y sostenible, estableciendo una mayor interrelación y complementación con su entorno rural.

A pesar de su importancia y la que van a tener en el futuro, es sorprendente constatar que existen más estudios sobre las grandes ciudades, por lo que es poco conocido lo que sucede en ellas. Quienes venimos desde hace varios años estudiando su comportamiento debemos alertar sobre lo que está pasando y actuar al respecto.

Muchas ciudades intermedias que forman parte de la estrategia de integración de la economía mundial comienzan a manifestar una serie de transformaciones en su forma y estructura. Hay una pérdida de identidad debido a la implantación de nuevas tipologías urbanas. Se instalan grandes edificios que hacen colapsar los servicios y el proceso de dispersión hacia la periferia provoca la aparición de externalidades, aumentos de gastos fiscales y deterioro medioambiental.

Estudios de tipo comparativo realizados de ciudades globales como San Pablo o Buenos Aires o de ciudades globales e intermedias como Santiago de Chile y Mendoza, a partir de indicadores morfológicos, económicos y ambientales, demuestran que las transformaciones son similares en todas las ciudades, lo que varía es el momento en que se producen y la magnitud de dichas transformaciones. Conclusión a la que también arriban autores pertenecientes la Red de Investigadores sobre Globalización y Territorio, en el caso de otras ciudades latinoamericanas.

El ámbito local es el que puede tener una mayor especificidad en cada subsistema regional y es donde se pueden definir niveles de planificación-acción a través de proyectos de inversión y desarrollo específicos, pero para ello hay que fortalecer al Estado y trabajar en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo regional tendientes a redireccionar las políticas públicas en función de una visión estratégica del territorio en general y de la ciudad en particular.

Angel Massiris (2007) reconoce que hay una contradicción en la lógica espacial de la economía de mercado, por lo que es necesario diseñar nuevas estrategias de gestión territorial y planificación que tenga en cuenta a todos. Las decisiones de localización de las actividades que toman los agentes privados son en función de sus intereses particulares, por lo que no conducen a ocupar el espacio con usos del suelo que corresponden al interés colectivo.

Al respecto, Sergio Boisier (1997) menciona que el mercado no incluye categorías territoriales sino que opera sobre la base de rentabilidades microeconómicas relativas y que existen determinados bienes colectivos que no son posibles a precios de mercado, por caso las distribución geográfica de infraestructuras (rutas, agua, energía) o los equipamientos y servicios de salud y educación, o la preservación y desarrollo de espacios libres y públicos.

Las decisiones de los agentes económicos privados tienen consecuencias negativas expresadas en impactos ambientales, económicos y sociales adversos que generan conflictos, por lo que la actuación de los poderes públicos es imprescindible, como también lo es para generar condiciones de habitabilidad básica, crear empleos, trabajar en pos de una mayor inclusión social y sostenibilidad socio-ambiental.

En este contexto se hace necesario el Ordenamiento Territorial porque permite adoptar nuevos criterios sistémicos, integrales y flexibles que faciliten la coordinación institucional y gobernanza para hacer la ciudad más equitativa, inclusiva y sostenible y para integrar al espacio rural desde la especificidad que en forma intrínseca posee.

Un sistema y tejido urbano complejo significa condensación, conectividad y usos mixtos, lo contrario a la homogeneidad que ha prevalecido. La ciudad compacta debe combinar espacios ciudadanos compartidos con estructuras concentradas. Así se define un sistema complejo altamente organizado, en el que todo componente soporta y está conectado con el conjunto. La solución adecuada no es una dispersión amorfa, sino una ciudad compacta de baja altura y densidad intermedia geométricamente integrada. (Salingaros, 2005)

Las zonificaciones y códigos utilizados en la planificación urbana deben ser adaptados conforme a las exigencias actuales. Tendieron a homogeneizar espacios urbanos pero ya no resultan funcionales, con el agravante que nunca tuvieron en cuenta el entorno, el espacio rural, el que con el tiempo pasa a ser tierra de nadie.

La idea es introducir cambios radicales sin esperar a cambiar el sistema en sí, utilizando instrumentos que respondan a la misma lógica del sistema. En algunos países se están aplicando, por ejemplo, nuevos instrumentos regulatorios, tales como la participación en plusvalías, la bonificación por zonificación o bonos de densidad, la zonificación inclusiva, la venta de derechos sobre edificios o suelo creado que pueden orientar el crecimiento y contribuir a generar intervenciones puntuales conforme las características sociales, económicas y ambientales que presenten.

El desafío está lanzado, ahora hay que trabajar en esta línea.

MEG

 

La autora es Investigadora del CONICET, Docente-Investigadora Categoría 1 y Profesora Titular Efectiva de la carrera de Geografía de la Facultad de Filosofía y Letras  de la Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza. Directora del Instituto CIFOT, la Maestría en Ordenamiento del Territorio con orientación en Planificación Estratégica y el Doctorado en Ordenamiento Territorial y de Desarrollo Sostenible
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